Los orígenes de la Conferencia se pueden encontrar en
el Informe Brundtland. La Asamblea General de la ONU por medio de la cual se
acogía el Informe2 aceptó convocar a una conferencia mundial sobre
ambiente y desarrollo en 1992. Para
lograrlo se creó un comité preparatorio abierto a todos los estados miembros de
la ONU y los Estados miembros de las instituciones especializadas, lo cual
incluía prácticamente a todos los estados del mundo, que también incluía a
todos los observadores acreditados. El
comité preparatorio se reunió durante tres sesiones entre 1990 y 1992 pero las
mayores negociaciones se dieron fuera de las reuniones oficiales.
La Conferencia fue convocada para Río de Janeiro del 3
al 14 de junio, exactamente veinte años después de la Conferencia de Estocolmo.
172 Estados se hicieron presentes (todos miembros de la ONU, salvo seis),
representados por cerca de 10,000 participantes, incluyendo 116 jefes de estado
o de gobierno. Solamente Japón envió 300
delegados. 1400 organizaciones no
gubernamentales fueron acreditadas así como 9,000 periodistas.
La Declaración, un texto corto consistente de 27
principios, tiene un carácter reiterativo.
Reafirma la Declaración de Estocolmo de 1972 sobre la cual trata de
construirse, sin embargo su enfoque y filosofía son diferentes. El concepto central es el desarrollo
sostenible, que significa la integración de medio ambiente y desarrollo. El principio 4 es importante en este sentido:
declara que para lograr el desarrollo sostenible, la protección del medio
ambiente debe constituir una parte integral de proceso de desarrollo y no puede
considerarse aislado de éste.
La Declaración se caracteriza por su enfoque
antropocéntrico que es muy diferente de la Declaración de Estocolmo de la Carta
Mundial para la Naturaleza. El principio
1 proclama que los seres humanos están en el centro de las preocupaciones por
el desarrollo sostenible y que tienen derecho a una vida sana y productiva en
armonía con la naturaleza.
La Declaración incluye varios principios de
indubitable carácter legal. Esta
refuerza los principios existentes, formulándolos en un contexto mayor y
proclama nuevos. En la primera categoría
podemos mencionar el principio 2, que trata de los efectos transfronterizos de
actividades humanas, es similar al principio 21 de la Declaración de Estocolmo,
aunque agrega la palabra “desarrollo”.
El principio 10 trata de la participación pública, el principio 13 de
desarrollo de norma de responsabilidad y los principios 18 y 19 de la
notificación sobre emergencias y proyectos que pueden afectar el medio
ambiente.
La formulación de principios emergentes incluye el
principio precautorio (No. 15), la internalización de los costos ambientales,
el así llamado principio “contaminador pagador”, (No. 16) y la generalización
de la evaluación de impacto ambiental (No. 17).
Otros dos grupos de principios pueden verse más bien
como lineamientos políticos, a pesar que la línea entre política y derecho no
está claro. De forma muy esquemática, se
puede hacer una distinción entre tres grupos de estipulaciones políticas. El primero expresa preocupación por el
desarrollo: el principio 3 dirigido a la erradicación de la pobreza, el
principio 6 relacionado con el fortalecimiento de la creación de capacidad
endógena para el desarrollo sostenible por medio del mejoramiento del
entendimiento científico. Todas estas
estipulaciones usan el verbo “deberá” mientras en otros grupos de principios
generalmente sustituye el término por “debería”.
Un segundo grupo de principios aborda el orden
económico mundial. El principio 7
proclama la responsabilidad común pero diferenciada, incluyendo la
responsabilidad especial de los países desarrollados en la consecución del
desarrollo sostenible “tomando en cuenta las presiones que sus sociedades
ejercen sobre el medio ambiente global”.
El principio 8 agrega que los Estados deberían de reducir y eliminar los
patrones no sostenibles de producción y consumo y de promover políticas
demográficas. Obviamente, la primera
parte del principio trata principalmente de los estados industrializados,
mientras que la referencia a los problemas demográficos trata de situaciones en
los países en desarrollo. Los temas
económicos están tratados en el principio 12 el cual aboga por un “sistema
económico abierto y solidario”, el consenso internacional y condena las medidas
comerciales discriminatorias o restricciones disfrazadas al comercio
internacional así como acciones unilaterales.
Finalmente, el principio 14 apunta a desincentivar o prevenir la reubicación
y transferencia a otros estados de actividades y substancias que causan grave
deterioro ambiental o que son dañinas para la salud humana.
Un último grupo de principios trata de la
participación del público. El principio
10 de la Declaración de Río reconoce a los individuos al derecho a la
información, a la participación y la apelación en temas ambientales. Los principios 20 al 22 enfatizan la
importancia de la participación de grupos tales como mujeres, jóvenes y pueblos
indígenas, sin embargo los términos usados muestran que estas estipulaciones
son más directrices que normas legales.
DECLARACION DE
RIO DE JANEIRO 1992
Principio 1 Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones
relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable
y productiva en armonía con la naturaleza.
Principio
2 De conformidad con la Carta de las
Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los Estados tienen
el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus propias
políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que
las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no
causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de
los límites de la jurisdicción nacional.
Principio
3 El derecho al desarrollo debe
ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de
desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.
Principio
4 A fin de alcanzar el desarrollo sostenible,
la protección del medio ambiente deber constituir parte integrante del
proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada.
Principio
5 Todos los Estados y todas las
personas deberán cooperar en la tarea esencial de erradicar la pobreza como
requisito indispensable del desarrollo sostenible, a fin de reducir las
disparidades en los niveles de vida y responder mejor a las necesidades de la
mayoría de los pueblos del mundo.
Principio
6 Se deberá dar especial
prioridad a la situación y las necesidades especiales de los países en
desarrollo, en particular los países menos adelantados y los m s
vulnerables desde el punto de vista ambiental. En las medidas internacionales
que se adopten con respecto al medio ambiente y al desarrollo también se
deberían tener en cuenta los intereses y las necesidades de todos los países.
Principio
7 Los Estados deberán cooperar con
espíritu de solidaridad mundial para
conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del
ecosistema de la Tierra. En vista de que han contribuido en distinta medida a
la degradación del medio ambiente mundial, los Estados tienen responsabilidades
comunes pero diferenciadas. Los países desarrollados reconocen la
responsabilidad que les cabe en la búsqueda internacional del desarrollo
sostenible, en vista de las presiones que sus sociedades ejercen en el medio
ambiente mundial y de las tecnologías y los recursos financieros de que
disponen.
Principio
8 Para alcanzar el desarrollo
sostenible y una mejor calidad de vida para todas las personas, los Estados
deberían reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo
insostenibles y fomentar políticas demográficas apropiadas.
Principio
9 Los Estados deberían cooperar en
el fortalecimiento de su propia capacidad
de lograr el desarrollo sostenible, aumentando el saber científico
mediante el intercambio de conocimientos científicos y tecnológicos, e
intensificando el desarrollo, la adaptación, la difusión y la transferencia de
tecnologías, entre éstas, tecnologías nuevas e innovadoras.
Principio
10 El mejor modo de tratar las
cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos
interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona
deber tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de
que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los
materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como
la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los
Estados deben facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la
población poniendo la información a disposición de todos. Deber
proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y
administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos
pertinentes.
Principio
11 Los Estados deberían promulgar
leyes eficaces sobre el medio ambiente. Las normas, los objetivos de ordenación
y las prioridades ambientales deberían reflejar el contexto ambiental y de
desarrollo al que se aplican. Las normas aplicadas por algunos países pueden
resultar inadecuadas y representar un costo social y económico injustificado
para otros países, en particular los países en desarrollo.
Principio
12 Los Estados deberían cooperar en
la promoción de un sistema económico internacional favorable y abierto que
llevara al crecimiento económico y el desarrollo sostenible de todos los
países, a fin de abordar en mejor forma los problemas de la degradación
ambiental. Las medidas de política comercial con fines ambientales no deberían
constituir un medio de discriminación arbitraria o injustificable ni una
restricción velada del comercio internacional. Se debería evitar tomar medidas
unilaterales para solucionar los problemas ambientales que se producen fuera de
la jurisdicción del país importador. Las medidas destinadas a tratar los
problemas ambientales transfronterizos o mundiales deberían, en la medida de lo
posible, basarse en un consenso internacional.
Principio
13 Los Estados deberán desarrollar
la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización
respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. Los
Estados deberán cooperar asimismo de manera expedita y más decidida en la
elaboración de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e
indemnización por los efectos adversos de los daños ambientales causados por
las actividades realizadas dentro de su jurisdicción, o bajo su control, en
zonas situadas fuera de su jurisdicción.
Principio
14 Los Estados deberían cooperar
efectivamente para desalentar o evitar la reubicación y la transferencia a
otros Estados de cualesquiera actividades y sustancias que causen degradación
ambiental grave o se consideren nocivas para la salud humana.
Principio
15 Con el fin de proteger el medio
ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución
conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible,
la falta de certeza científica absoluta no deber utilizarse como razón
para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para
impedir la degradación del medio ambiente.
Principio
16 Las autoridades nacionales
deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el
uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que
contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación,
teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el
comercio ni las inversiones internacionales.
Principio
17 Deber emprenderse una
evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto
de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto
negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de
una autoridad nacional competente.
Principio
18 Los Estados deber n
notificar inmediatamente a otros Estados de los desastres naturales u otras
situaciones de emergencia que puedan producir efectos nocivos súbitos en el
medio ambiente de esos Estados. La comunidad internacional deber hacer
todo lo posible por ayudar a los Estados que resulten afectados.
Principio
19 Los Estados deberán proporcionar
la información pertinente, y notificar previamente y en forma oportuna, a los
Estados que posiblemente resulten afectados por actividades que puedan tener
considerables efectos ambientales transfronterizos adversos, y deberán celebrar
consultas con esos Estados en una fecha temprana y de buena fe.
Principio
20 Las mujeres desempeñan un papel
fundamental en la ordenación del medio ambiente y en el desarrollo.
Es, por
tanto, imprescindible contar con su plena participación para lograr el
desarrollo sostenible.
Principio
21 Debería movilizarse la
creatividad, los ideales y el valor de los jóvenes del mundo para forjar una
alianza mundial orientada a lograr el desarrollo sostenible y asegurar un mejor
futuro para todos.
Principio
22 Las poblaciones indígenas y sus
comunidades, así como otras comunidades locales, desempeñan un papel
fundamental en la ordenación del medio ambiente y en el desarrollo debido a sus
conocimientos y prácticas tradicionales. Los Estados deberían reconocer y
apoyar debidamente su identidad, cultura e intereses y hacer posible su
participación efectiva en el logro del desarrollo sostenible.
Principio
23 Deben protegerse el medio
ambiente y los recursos naturales de los pueblos sometidos a opresión,
dominación y ocupación.
Principio
24 La guerra es, por definición, enemiga del desarrollo sostenible. En
consecuencia, los Estados deberán respetar las disposiciones de derecho
internacional que protegen al medio ambiente en épocas de conflicto armado, y
cooperar en su ulterior desarrollo, según sea necesario.
Principio
25 La paz, el desarrollo y la
protección del medio ambiente son interdependientes e inseparables.
Principio
26 Los Estados deberán resolver
pacíficamente todas sus controversias sobre el medio ambiente por medios que
corresponda con arreglo a la Carta de las Naciones Unidas.
Principio
27 Los Estados y las personas
deberán cooperar de buena fe y con espíritu de solidaridad en la aplicación de
los principios consagrados en esta Declaración y en el ulterior desarrollo del
derecho internacional en la esfera del desarrollo sostenible.
El segundo documento general adoptado en la Conferencia
de Río es la Agenda 21, un programa de acción consistente de 40 capítulos con
115 tópicos específicos contenidos en 800 páginas.
Hay cuatro partes principales:
* Las
dimensiones socio-económicas (habitats, salud, demografía, consumo y patrones de
producción, etc.).
* Conservación
y manejo de recursos (atmósfera, bosque, agua, desechos, productos químicos,
etc.).
* Fortalecimiento
del papel de las organizaciones no-gubernamentales y otros grupos sociales
tales como sindicatos, mujeres, juventud;
* Medidas de
Ejecución (financiamiento, instituciones, etc.).
Desde el punto de vista legal, los capítulos que se
refieren a diferentes sectores tales como la atmósfera (capítulo 9), diversidad
biológica (capítulo15), los océanos (capítulo 17) y los recursos de agua dulce
(capítulo 18), así como la discusión de problemas específicos tales como
biotecnología (capítulo 15), químicos tóxicos (capítulo 19) y desechos
(capítulos 20-22) son de particular interés.
Adicionalmente, hay dos capítulos dedicados a arreglos
institucionales internacionales (capítulo 38) y a instrumentos legales y
mecanismos internacionales (capítulo 39).
El capítulo sobre instrumentos legales internacionales
tiene implicaciones para el derecho internacional en general. Este insiste en aspectos particulares de
proceso de elaboración de los tratados tales como el ulterior desarrollo del
derecho internacional sobre el desarrollo sostenible y la participación y
contribución a ello de todos los países, en la relación entre los instrumentos
nacionales existentes y los acuerdos relevantes sociales y económicos; el
mejoramiento en la eficacia del derecho ambiental internacional y la
integración de las políticas ambientales y de desarrollo; el montaje de
estándares ambientales, y procedimientos y mecanismos para promover y revisar
la aplicación de los tratados, en particular el establecimiento de un sistema
de informes eficiente y práctico.
La Agenda 21 le presta atención especial a la
legislación nacional. Hace frecuentes
referencias a las leyes nacionales, medidas, planes, programas,
estándares. El Capítulo 8 “Integrando el
Ambiente y el Desarrollo en los procesos de Tomas de Decisiones”, aboga por el
uso de instrumentos legales y económicos para la planificación y la
administración buscando la incorporación de criterios de eficiencia en las
decisiones. Ella reconoce la importancia
de las leyes y reglamentos hechos para las condiciones específicas de los
países para transformar las políticas ambientales y de desarrollo en acciones,
agregando que no solamente se deberán usar métodos de “mando y control” sino
que también un marco normativo para la planificación económica y los
instrumentos de mercado. Estos métodos
también pueden ser útiles para el cumplimiento de obligaciones que se originan
en los tratados internacionales.
En suma, los documentos de Río, igual que los
documentos aprobados en el contexto regional, antes y después, juntan la
protección ambiental y el desarrollo económico en el concepto de desarrollo
sostenible. Todos los componentes de la
sociedad se llaman a participar en el logro de este objetivo.
LAS CONSECUENCIAS DE LA CONFERENCIA
DE RÍO.
Aunque algunos han impugnado la importancia de los
instrumentos originados en la Conferencia de Río, no se puede negar que textos
como los dos Convenios abiertos a la suscripción y la Declaración son
verdaderos hitos en la corta historia del derecho ambiental internacional. Varios principios de la misma Declaración,
tales como la participación de los individuos, la evaluación previa de los
efectos ambientales, el principio precautorio, la notificación de las
emergencias, la información previa de proyectos con efectos potenciales en el
ambiente de otros estados y las posteriores consultas, se pueden encontrar en
numerosos textos recientes, tanto vinculantes como no vinculantes en todos los
sectores del medio ambiente así como en los enfoques transectoriales. Ellos confirman normas consuetudinarias
emergentes.
Otro punto importante es que en la actualidad ninguna
convención de importancia que trate sobre la cooperación multilateral omite de
afirmar que la protección ambiental sea uno de sus objetivos. En la Carta de Marrakesh de 1994 creadora de
la Organización Mundial de Comercio así como los tratados que crean zonas
regionales de libre comercio, mencionan el medio ambiente como un campo
específico para la concertación y la cooperación, ya sea en su preámbulo o en
sus disposiciones normativas, o en ambos:
* En el Tratado de Windhoek de
1992 que establece la Comunidad de África del Sur para el desarrollo;
* En el Tratado de Kampala de
1993 que crea el mercado común en África del Sur y del Este;
* En el Tratado de 1993 sobre la
Zona de Libre Comercio en América del Norte;
* En el Protocolo de Tegucigalpa
a la Carta de la Organización de los Estados Centroamericanos de 1992 que crea
el Sistema de la Integración Centroamericana;
* El Convenio sobre Maderas
Tropicales de 1994;
* La Carta Europea de la
Naturaleza.
Todos estipulan respeto por el medio ambiente.
De forma tal que podemos afirmar que hay un creciente
reconocimiento del carácter global y multidimensional de los problemas
ambientales y sus potenciales soluciones.
La mayor parte de los estados hoy aceptan que se requiere de esfuerzos
globales para resolver muchos aspectos del deterioro ambiental, tales como la
contaminación de los océanos, el agotamiento de la capa de ozono, el efecto de
invernadero y las amenazas a la biodiversidad.
Estos problemas ambientales requieren una mejor cooperación entre los
países industrializados y los países en desarrollo. El Tratado de París de 1994 sobre la
Desertificación es uno de los resultados más importantes de este desarrollo.
Otro desarrollo importante es aquel que la
preocupación por los ecosistemas se ha ampliado debido a los enfoques
integrados para salvaguardar el medio ambiente del planeta. El propósito de proteger la flora y fauna
silvestres ahora está incorporado en el objetivo más amplio de conservar la
diversidad biológica. La visión ampliada
incluye esfuerzos para revertir la tendencia hacia una agricultura de monocultivo
y de crianza, como también combate el abuso con plaguicidas y fertilizantes.
Un enfoque integrado también surge en los nuevos
instrumentos sobre los aspectos ambientales de amplias áreas:
* Antártida (Protocolo de Madrid
de 1991
* Los Alpes (Convención de
Salzburgo de 1991 y los Protocolos de Chambéry de 1994;
* La Región Ártica (Declaración
de 1996)
También hay un creciente reconocimiento del papel
crucial de las fuerzas y actores económicos en la protección ambiental. Las empresas se han hecho más sensibles a la
presión del público, a los requerimientos de seguros y frecuentemente
desarrollan conciencia ambiental.
Paralelo a esta evolución, los estados y las organizaciones
intergubernamentales han utilizado más y más incentivos económicos innovadores
en la protección ambiental, tales como eco sellos, estandarización, auditorias
ambientales, uso de las mejores tecnologías disponibles y prácticas
ambientales.
Lo último pero no lo menos importante, los
representantes de la opinión pública han surgido como nuevos actores en los
procesos de creación de normas internacionales, durante la preparación y la
negociación de tratados como el de la protección de la capa de ozono.
Ellos han contribuido a la elaboración de un régimen
legal para el medio ambiente legal por medio de la participación en las
reuniones como observadores, trayendo y enviando información e incluso
participando en la redacción de importantes acuerdos internacionales, apoyando
a las delegaciones oficiales de los Estados y en ocasiones, siendo incluidos en
ellas.
La integración del medio ambiente y del desarrollo en
el nuevo concepto del “desarrollo sostenible”, tal como es reconocido por la
Declaración de Río y la Agenda 21, no afectó la continuidad y validez completa
del derecho ambiental internacional en la era post-CNUMAD, tal y como es
subrayado por el Consejo de Gobierno del PNUMA
cuya decisión 18/9 disponía el “posterior desarrollo del derecho
ambiental internacional dirigido al desarrollo sostenible”.
La multiplicación de instrumentos del derecho
ambiental internacional y de los actores plantea el problema de cumplimiento
con los compromisos internacionales ambientales. Las viejas y las nuevas técnicas han sido
probadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones en este campo. Esto probablemente sea el problema más
importante en el presente que tiene que enfrentar el derecho ambiental
internacional.
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